مقدمة: ضغوط الصراع وتداعياته على نظام الحماية الاجتماعية

تقاوم النزاعات قدرة الدول على تقديم الحماية الاجتماعية وغيرها من الخدمات الاجتماعية، واليمن ليس استثناءً، فقد تسببت الحرب بانكماش اقتصادي تراكمي بنحو 50 في المئة خلال الفترة 2014 – 2020، وتراجع معدل نمو إجمالي الناتج المحلي السنوي إلى قرابة 0.5 في المئة في العام 2021،¹The Arab Investment and Export Credit Guarantee Corporation, Yemen Country Profile: Economic Indicators, Foreign Direct Investment, International Trade, 2020, available at https://www.dhaman.net/wp-content/uploads/2021/05/Yemen-min.pdf وهو العام الذي ارتفع التضخم فيه إلى ما يقارب 30.6 في المئة، وبلغ معدل البطالة 13.90 في المئة، وأيضاً تراجعت قيمة الريال اليمني إلى مستوى غير مسبوق.²World Bank, Yemen Country Profile, available at https://databank.worldbank.org/views/reports/country=YEM وأدى التضخم وتراجع قيمة العملة إلى ارتفاع حاد للأسعار، فقد ارتفعت أسعار المواد الغذائية بنسبة 30 في المئة. وبسبب الحرب أيضاً، تمر المالية العامة في اليمن بأزمة حادة نتيجة تراجع إيرادات الحكومة، وأدى الصراع كذلك إلى تدمير وتعطيل جزء مهم من البنى التحتية الحيوية وإضعاف ما بقي منها، وهذا سرَّع من انهيار الأنظمة العامة، لتتراجع وبشكل دراماتيكي قدرة السكان على الحصول على الخدمات الأساسية مثل التعليم والصحة والماء.

وتسبب الصراع بضغوط هائلة على الخدمات العامة، إذ زادت وبشكل مهول أعداد من يحتاجون إلى المساعدة والحماية نتيجة أزمة النزوح الكبيرة بين المحافظات، فهناك اليوم قرابة 4.3 ملايين نازح في اليمن.³برنامج الأغذية العالمي، اليمن، متاح على https://ar.wfp.org/countries/yemen-ar وبسبب عجز المالية العامة، توقف صرف مرتبات موظفي القطاع العام ومعاشات التقاعد منذ أيلول/سبتمبر 2016، وظلت الحال على ما هي عليه حتى الآن في مناطق سيطرة الحوثيين التي تضم الغالبية المطلقة من السكان.

لم تقف الحال عند هذا الحد، فقد تسبب الصراع بانهيار نظام الحماية الاجتماعية بجزءيه: شبكة التأمين الاجتماعي التي تشمل صناديق التقاعد العام المدني والعسكري والأمني، وشبكة الأمان الاجتماعي التي تتكون من ثمانية برامج أو صناديق: صندوق الرعاية الاجتماعية (SWF)؛ مشروع الأشغال العامة (PWP)؛ الصندوق الاجتماعي للتنمية (SFD)؛ صندوق دعم وتشجيع الإنتاج الزراعي والسمكي؛ صندوق تمويل الصناعات والمنشآت الصغيرة (SEDF)؛ البرنامج الوطني لتنمية المجتمع والأسر المنتجة (NPFP)؛ صندوق رعاية وتأهيل المعوّقين (HCRF)؛ المجلس الأعلى للأمومة والطفولة.⁴منظمة العمل الدولية، برنامج الحماية الاجتماعية في اليمن، متاح على https://www.ilo.org/beirut/events/WCMS_246618/lang--ar/index.htm

فنتيجة توقف الحكومة عن تمويله، اضطرّ صندوق الرعاية الاجتماعية إلى تعليق أعماله، ليفقد الملايين الإعانات النقدية المتواضعة التي كان يقدمها، وتوقف كذلك التمويل الحكومي لمشروع الأشغال العامة والصندوق الاجتماعي للتنمية، وجمد المانحون كذلك تمويلاتهم للمؤسستين. ويصل الأمر إلى ذروته بتوقف صناديق التقاعد العامة عن صرف مرتبات المتقاعدين نتيجة خسارة أموالها. ومن جهة ثالثة باتت آليات وشبكات الحماية الاجتماعية غير الرسمية على حافة الانهيار. ولأن ما يقارب 30 في المئة من اليمنيين يعتمدون على الرواتب الحكومية والمعاشات التقاعدية،⁵Ministry of Planning and International Cooperation, "Social Protection in Yemen: Resilience and Coping Approaches: National Social Protection Mechanisms: Status Quo…Programs & Activities", Socio-Economic Update, Issue 48, May 2020, available at https://is.gd/NMfDqK (Ministry of Planning, Social Protection in Yemen). فنتائج توقف صرف المرتبات ترقى إلى مرتبة المأساة. وفي المحصلة يعيش اليمن أزمة إنسانية تصنفها الأمم المتحدة الأكبر على مستوى العالم،⁶Global Network Against Food Crises, Global Report on Food Crises 2020, available at https://www.fsinplatform.org/sites/default/files/resources/files/GRFC_2020_ONLINE_200420.pdf وتعد أزمة الغذاء في هذا البلد الأولى من بين أسوأ عشر أزمات غذائية عالمية.⁷مكتب تنسيق الشؤون الإنسانية، خطة الاستجابة الإنسانية، اليمن: دورة التخطيط للبرامج الإنسانية 2023، متاح على https://is.gd/l28xLT وتزداد آثار الصراع ونتائجه هذه مع التغير المناخي الذي بدأ يلعب أدواراً متزايدة في تأزيم الأوضاع الإنسانية. وفرض كل ذلك حاجة حاسمة إلى تعزيز الحماية الاجتماعية في البلاد.

التدخلات الدولية في الحماية الاجتماعية

تعود بداية التدخلات الدولية في الحماية الاجتماعية إلى منتصف تسعينيات القرن العشرين، وحتى نشوب الأزمة السياسية عام 2011، ركزت المساعدات الدولية على تعزيز القدرات المؤسسية لنظام الحماية، وتمويل مشاريع الأمان الاجتماعي، فقد ساهمت الجهات المانحة -مثلاً- في تأمين قرابة 90 في المئة من تمويلات برامج الصندوق الاجتماعي للتنمية في صورة قروض ميسرة ومساعدات. واعتمد مشروع الأشغال العامة أساساً على التمويلات الخارجية. وكان صندوق الرعاية الاجتماعية يتلقى تمويلاً جزئياً مشتركاً من البنك الدولي والاتحاد الأوروبي. ومع أن هذه المساعدات الدولية توقفت مع اشتعال الحرب في العام 2015، إلا أنها ما لبثت أن برزت كلاعب حاسم، ولكنها تحولت نحو التركيز على تلبية الاحتياجات الإنسانية العاجلة. وهناك اليوم شبكة كبيرة ومتداخلة من البرامج والمشاريع الممولة دولياً،⁸Ministry of Planning, Social Protection in Yemen. والتي تهدف إلى الحفاظ على نظم الحماية الاجتماعية وأنشطتها، والمساهمة في التخفيف من تأثير الصراع على الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية. وتسعى إلى هذه الغاية وفقاً لمنهج يراعي سياق الصراع ومتطلباته. وأخذت التدخلات الدولية ثلاثة مساقات متزامنة هي كالآتي:

• توفير الاحتياجات الإنسانية الضرورية، وتسهيل الحصول على الخدمات الرئيسية.
• تعزيز المرونة الاجتماعية والاقتصادية: تعزيز سبل العيش والقدرة على الانتعاش.
• تعزيز التماسك والحماية والقدرة على التكيف والاستجابة للتأثيرات المتوقعة لتغير المناخ.

برنامج التحويلات النقدية الطارئ: الأهداف والنتائج

بدأ المانحون الدوليون المساهمة في دفع المنح النقدية التي يقدمها صندوق الرعاية الاجتماعية منذ عام 2011، وذلك من خلال مشاريع مخصصة ومحدودة، كالمشروع الطارئ للتعافي من الأزمة (P133811) (ECRP) (2014 - 2013) الممول من هيئة التنمية الدولية، ومشروع الدعم الطارئ للحماية الاجتماعية (P151923) (2016 - 2014) الممول من هيئة التنمية الدولية والحكومة الأمريكية. ومنذ اشتعال الحرب عام 2015 عمدت التدخلات الدولية وبصورة متزايدة إلى الأخذ ببرامج المساعدات النقدية، ووفقاً لأرقام نظام التتبع المالي (FTS)، ضمت الاستجابة الإنسانية في اليمن أعلى نسبة من البرامج القائمة على النقد. ومع أن برامج التحويلات النقدية المشروطة أكثر انتشارا،ً⁹جوزفين هاتون وآخرون، برامج التحويلات النقدية في السياقات الصعبة: دراسة حالة عن برامج التحويلات النقدية والمخاطر في اليمن 2015-2018، شراكة التعلم النقدي. تشرين الأول/أكتوبر 2018، متاح على https://www.albankaldawli.org/ar/news/feature/2018/01/18/social-protection-reforms-in-a-conflict-environment-a-success-story-from-iraq (جوزفين هاتون وآخرون، برامج التحويلات النقدية). إلا أنه جرى تنفيذ عدد من برامج ومبادرات التحويلات النقدية غير المشروطة. ويُعد برنامج التحويلات النقدية غير المشروطة (UCT) الطارئ الأكبر من نوعه في البلاد، وأيضاً الأكبر الذي تنفذه اليونيسف على مستوى العالم. وقد بدأ في آب/أغسطس 2017 كأحد مكونات المشروع الطارئ للاستجابة للأزمات في اليمن. وجاء هذا البرنامج نتيجة جهد مُنسَّق مع عدد من المانحين، إذ يتم تمويله من قبل البنك الدولي الذي يقدم أيضاً مساعدة فنية للبرنامج، وشاركت في تمويله وزارة التنمية الدولية البريطانية ووزارة الخارجية الأمريكية من خلال الصندوق الائتماني الطارئ متعدد المانحين لليمن.¹⁰البنك الدولي، التمويل الإضافي الثالث للمشروع الطارئ للاستجابة للأزمات في اليمن، متاح على https://is.gd/TgxLZt (البنك الدولي، التمويل الإضافي الثالث). ومنظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، مشروع الاستجابة الطارئ للأزمة في اليمن، التمويل الإضافي الخامس (P172662): تقييم الأثر الاجتماعي (SAI) للمكون 3، آب/أغسطس 2020، متاح على https://www.unicef.org/yemen/media/4651/file/Yemen%20ECRP_AF5_Social%20Impact%20Assessment_AR.pdf (منظمة الأمم المتحدة للطفولة، مشروع الاستجابة الطارئ). تعدّ منظمة اليونيسف مسؤولة مالياً وتشغيلياً عن البرنامج وتتولى التنسيق والتفاوض مع الجهات المانحة والممولين، والتعاقد مع جميع مقدمي الخدمات.¹¹منظمة الأمم المتحدة للطفولة، مشروع الاستجابة الطارئ. ومنذ عام 2021 انتقلت إدارة البرنامج تدريجياً إلى الصندوق الاجتماعي للتنمية مع احتفاظ اليونيسف بصفتها المؤسسة المتلقية للتمويل.¹²البنك الدولي، مشروع تعزيز الحماية الاجتماعية والاستجابة لكوفيد-19 في اليمن، تشرين الثاني/نوفمبر 2020، متاح على https://documents1.worldbank.org/Yemen-Social-Protection-Enhancement-and-COVID-19-Response-Project-P173582.pdf (البنك الدولي، مشروع تعزيز الحماية الاجتماعية).

للبرنامج هدف مركزي يتمثل في استئناف صرف التحويلات النقدية التي كان يقدمها صندوق الرعاية الاجتماعية لقرابة 1.5 حالة/أسرة (8-9 ملايين نسمة، 30 -35 في المئة من السكان) في جميع مناطق البلاد.¹³منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، مشروع الحوالات النقدية غير المشروطة، متاح على https://www.unicef.org/yemen/ar/ ووفقاً لوثائق البرنامج، فإن تحويلاته تهدف إلى حماية المستهدفين من انعدام الأمن الغذائي وزيادة قدرتهم على تلبية احتياجاتهم الأساسية، وقُدر أنها ستُمكنهم من الوفاء بنحو 22 في المئة من تكاليف الحد الأدنى من سلة الغذاء (للأسرة المكوَّنة من خمسة أفراد) المحددة من قبل برنامج الأغذية العالمي في كانون الثاني/يناير 2019، وستساعدهم على تحقيق استقرار نسبي من حيث الحصول على الدخل والتنبؤ به، وستمكن الأسر من الاستمرار في التنمية البشرية وتيسير سبل الاستهلاك الأساسي وتغطية نفقات الخدمات الأساسية، وتقليل الفقر المدقع (خط الفقر 1.90 دولار أمريكي) بمقدار 3.6 في المئة، والحصول على الخدمات الصحية واحتواء الأمراض وعلاج الحالات المزمنة، هذا عدا عن أنها ستساعدها في التخفيف من آثار وضغوط التغيرات المناخية وغيرها من المخاطر، وفي الانخراط في آليات للتكيُّف معها.¹⁴البنك الدولي، التمويل الإضافي الثالث. والبنك الدولي، التمويل الإضافي الرابع للمشروع الطارئ للاستجابة للأزمات، أيار/مايو 2019،  متاح على https://www.albankaldawli.org/ar/news/factsheet/2019/05/14/yemen-emergency-crisis-response-project-fourth-additional-financing (البنك الدولي، التمويل الإضافي الرابع).

وللبرنامج أهداف أخرى غير مباشرة اقتضتها الحاجة إلى تجاوز التعقيدات السياسية والصراع من جهة، وتجاوز مشكلات الضعف المؤسسي والإداري لصندوق الرعاية من جهة أخرى، وتتمثل في تحديث كفاءة إجراءات نظام الحماية من خلال تطوير وبناء نظام معلوماتي جديد وتأسيس آليات تتعامل مع القضايا الإدارية والإجرائية المختلفة. من جهة أخرى، تستهدف الجهات المانحة نقل المسؤولية عن البرنامج إلى صندوق الرعاية الاجتماعية بمجرد توفر الظروف المناسبة،¹⁵Ministry of Planning, Social Protection in Yemen. وهذا يجعله برنامجاً مستمراً. ولأنه يعاني من الضعف المؤسسي وعدم كفاءة الإجراءات الإدارية والآليات، تعهدت منظمة اليونيسف بأنها ستعمل وبتنسيق مع البنك الدولي وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي على بناء قدرات صندوق الرعاية.¹⁶البنك الدولي، مشروع تعزيز الحماية الاجتماعية.

النتائج والدروس:

‌تقدم تجربة برنامج التحويلات النقدية غير المشروطة UCT سرداً معقداً، وتشير إلى مزيج من النجاحات والإخفاقات ونقاط القوة والضعف والتحديات، كما تقدم العديد من الدروس حول عوامل التمكين وشروط نجاح المساعدات النقدية غير المشروطة. وفي سياق اﻻﻫﺘﻤﺎم اﻟﻌﺎﻟﻤﻲ ﺑﻔﻬﻢ ﺑﺮﻣﺠﺔ اﻟﻤﺴﺎﻋﺪات اﻟﻨﻘﺪﻳﺔ والجدل حولها، تقدم دلائل مهمة على مزايا وعيوب هذا النوع من المساعدات.

حتى آذار/مارس 2023 تمكن البرنامج من تأمين المدفوعات لـ 15 دورة دفع، وتَسلَّم قرابة 1.43 مليون مستفيد تحويلاتهم في كل دورة دفع.¹⁷البنك الدولي، التمويل الإضافي الثاني لمشروع تعزيز الحماية الاجتماعية في حالات الطوارئ ومواجهة فيروس كورونا، متاح على https://documents1.worldbank.org/curated/en/099416005012327060/pdf/IDU0402139ee0c070af460aa3e36998653.pdf (البنك الدولي، التمويل الإضافي الثاني). UNDP, Lessons Learned Report: Social Protection for Community Resilience Project (SPCRP) - Yemen, February 2021, available at https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/ye/SPCRP-Lessons-Learned-Report---English.pdf Francisco V. Ayala, "Emergency cash transfers in Yemen (case study)", Handbook on Social Protection Systems, August 2021, available at https://www.elgaronline.com/display/edcoll/9781839109102/9781839109102.00042.xml (Francisco V. Ayala, Emergency Cash Transfers). ومع ذلك عانى البرنامج من فجوات تمويلية لم تنتظم بسببها دورات الصرف. ففي ثلاث سنوات مثلاً لم يفِ إلا بثلاث دورات صرف بدلاً من أربع، وفي إحدى السنوات لم يغطِ إلا دورة صرف واحدة.

تشير وثائق البرنامج إلى أن نتائج التقييمات تؤكد أنه ساعد المستفيدين على تلبية احتياجاتهم الأكثر إلحاحاً، وأن تحويلاته جعلت العائلات في وضع أفضل للتعامل مع الأزمة والتعافي من آثارها السلبية.¹⁸Francisco V. Ayala, Emergency Cash Transfers. ووفقاً لبيانات صادرة عن مُكلف خارجي نهاية 2018 تلقى 99 في المئة من المنتفعين المبلغ النقدي الصحيح وأنفقوا معظمه على الطعام (8 في المئة)، والأدوية (5 في المئة) والخدمات (الإيجار- الكهرباء -الغاز-الوقود) (5 في المئة)، وشراء الملابس (2 في المئة).¹⁹البنك الدولي، التمويل الإضافي الرابع. غير أن هناك ندرة في الدراسات الخاصة بنتائج البرنامج وتقييم آثاره، فأحدث وثائق المشروع المُشار إليها أعلاه -مثلاً- لم تشر إلا إلى دراسة أجريت عام 2019.

وفي السياق المؤسسي حقق البرنامج الكثير من الإنجازات كالآتي:

1. إنشاء وحدة خاصة لإدارة البرنامج (PMU)، ونظام معلومات إدارية متكامل (MIS) قابل للتطوير ويحتوي على قاعدة بيانات المستفيدين، ويضم نماذجَ خاصة للتعامل مع مكونات المشروع المختلفة، بالإضافة إلى سجل للقضايا.
2. تنفيذ عملية تحقق من هوية قائمة المستفيدين وتأكيد أهليتهم.
3. إدخال تعديلات على آلية الصرف تضمن إيصال الحوالات النقدية في ظروف الحرب عالية المخاطر.
4. وضع آلية لاستقبال ومعالجة المظالم (GRM).
5. تطوير خدمات إضافية للمستفيدين الأكثر ضعفاً ولذوي الاحتياجات الخاصة، كتوصيل مساعداتهم إلى المنازل.

ومن جهته يراكم صندوق الرعاية الاجتماعية أو يكتسب خبرات من خلال المساعدة في أنشطة البرنامج، فموظفوه يشكلون قرابة 50 في المئة من موظفي البرنامج الميدانيين.²⁰صحيفة الثورة، "المدير التنفيذي لصندوق الرعاية الاجتماعية أمير الوريث لـ”الثورة”: الصندوق دعم برامج الحماية الاجتماعية وعمل على تخفيف معاناة الفقراء في زمن الحرب والعدوان"، 15 تموز/يوليو 2021، متاح على https://althawrah.ye/archives/686017 كما يتم التعاقد مع بعضهم كمستشارين لفترات قصيرة لدعم العمليات الميدانية للبرنامج. ويفترض أن ما تم تطويره من أنظمة وآليات وإجراءات، وما تم تحصيله ومراكمته من خبرات في سياق تنفيذ البرنامج، يصب في مصلحة شبكة الحماية الاجتماعية في البلاد، ويسهم في تطوير قدراتها وتصحيح وضعها. ومع ذلك، وفي مقابل هذه الإنجازات، لم تدشن الجهات المانحة أي خطة لبناء قدرات الصندوق وتأهيله، بل ولم تستكمل تقييم قدراته واحتياجاته حتى الآن .²¹البنك الدولي، التمويل الإضافي لمشروع تعزيز الحماية الاجتماعية في حالات الطوارئ ومواجهة جائحة فيروس كورونا، https://documents1.worldbank.org/curated/en/099655006162225225/pdf/IDU0c81affbf010a0b2000cd4c042105aa.pdf

الاختلالات ومكامن الضعف

على الرغم مما حققه من نجاحات وما تحقق في سياق تنفيذه من مكاسب، إلا أن البرنامج يعاني من نقاط ضعف وسلبيات عديدة تتعلق بالطريقة التي يدار بها ومن الصنف الذي يمكن التغلب عليه، وفي المقابل يواجه الكثير من التحديات التي يقع أغلبها خارج نطاق التحكم، وأهمها:

1. لا تعكس قائمة المستفيدين الحالية الأنماط الناشئة للاحتياجات. فهي قديمة وتعود إلى ما قبل 2014، وبالتالي فهي لا تشمل المتضررين من الحرب، ومازالت معايير ومحددات تصميم التحويلات النقدية (الاستهداف، ومعادلة حساب المنافع، وتواتر تقديم المبالغ، ونطاق التغطية، إلخ) هي ذاتها الخاصة بصندوق الرعاية الاجتماعية ولم تُحدَّث.
2. لا تتم متابعة التغيرات الحاصلة في وضع المستفيدين وأهليتهم.
3. قد يتم استبعاد مستحقين لأسباب فنية كالعجز عن تقديم بطاقة هوية مقبولة.
4. نقص المعلومات والبيانات الاجتماعية والاقتصادية الموثوقة يفتح الباب لعدم التأكد مما إذا كان البرنامج يتعامل فعلاً مع الحالات المستحقة بشكل صحيح.
5. تأخر الاستجابة للمشكلات التي تطرأ في الميدان، وتأخر المعالجة والبت في الشكاوى لفترات طويلة قد تصل إلى ثلاث أو أربع دورات صرف.
6. هناك ضعف وعدم انتظام في عملية الرقابة والمتابعة والتقييم، ويكاد الأمر يقتصر على تقييم "جودة تقديم الخدمة" فقط. وليس هناك اهتمام كافٍ بقياس الأثر، ولم تُشر وثائق المشروع إلا إلى دراسة واحدة لتقييم الأثر أُجريت عام 2018 فقط.
7. تجري بعض أنشطة البرنامج بصورة ملائمة أو مساعدة على الفساد، فالتحويلات -مثلاً- تصرف من خلال عمليات جماعية، ويحدث أن يتم تسليمها لغير المستفيدين أو لبدلاء. وقد يرفع الصرافون مستخلصات مبالغ مسلَّمة وهي لم تُسلَّم. وعمليات الصرف عموماً تتم دون رقابة كافية معقولة.
8. وهناك شكوك حول أهلية الجهات التي يتم التعاقد معها لتنفيذ أو للإشراف على عمليات أو أنشطة البرنامج. ومع أن اعتماد البرنامج على شبكات الوصول المجتمعية (عقّال، شخصيات، شيوخ) كان له فضائله، إذ كان مهماً لتجاوز المشكلات وتوفير الحماية خصوصاً في المناطق الأكثر عرضة للنزاع، إلا أن هذا أوقع البرنامج في شبهة انخراط ودعم نظام المحسوبية.
9. مع أن العلاقة بين الجهات المعنية بالبرنامج تعدّ جيدة عموماً، إلا أن علاقة صندوق الرعاية الاجتماعية بها ليست بالشكل المأمول، إذ يشكو الصندوق -مثلاً-من تحييده من قبل الشركاء وعدم إطلاعه على كل ما يتعلق بالبرنامج وأنشطته، ويتهمهم بتجاهل الملاحظات التي يقدمها حول أنشطة البرنامج وعدم أخذها في الاعتبار .²²مقابلة مع رئيس الصندوق في 16 تموز/يوليو 2023.
10. عدم كفاية التحويلات، فقد قُدر أن يكون مبلغ الإعانة (5000 ريال يمني في المتوسط لكل أسرة في الشهر)، وظلت القيمة الفعلية للحوالات النقدية تتناقص بفعل التضخم وانخفاض قيمة العملة والتفاوت بين الأسعار الرسمية وغير الرسمية.²³جوزفين هاتون وآخرون، برامج التحويلات النقدية. وكان هناك توجه لدراسة ومراجعة مبلغ الإعانة منذ عام 2018 على الأقل، ووعد البرنامج أنه سيستمر في تقييم مدى الحاجة إلى إجراء أي تعديلات في مقدار مبلغ الإعانة للحفاظ على القيمة الحقيقية لها.²⁴البنك الدولي، التمويل الإضافي الثالث. لكن الأمور سارت بوتيرة بطيئة، وفقط في دورة الدفع رقم 11 تم اعتماد القيمة الدولارية لمبلغ التحويل، لتصبح المساعدات السنوية 120 دولاراً.²⁵البنك الدولي. التمويل الإضافي الثاني. لكن قيمة التحويل ظلت مع ذلك عرضة للتأثر من تضخم أسعار الغذاء العالمي.
11. والحقيقة أن هناك مبالغة في تقدير نتائج ومردودات هذه التحويلات، فمبلغ التحويل يبقى متواضعاً جداً بحيث لا يمكنه تلبية الاحتياجات الأساسية، عدا عن تحقيق تأثير حقيقي على الفقر، خصوصاً مع استمرار انخفاض قيمته نتيجة استمرار التضخم، وهو انخفاض انتهى إلى تراجع قيمة هذا التحويل كحصة من سلة الإنفاق للمواد الغذائية بحدودها الدنيا من 42 في المئة قبل الصراع، إلى ما بين 18-20 في المئة في عام 2017، ثم إلى ما بين 10-11 في المئة في عام 2022.²⁶Meraki Labs and Ruta Nimkar, Humanitarian Cash and Social Protection in Yemen, CaLP Network, January 2021, available at https://www.calpnetwork.org/wp-content/uploads/2021/01/CaLP-Yemen-Case-Study-WEB-1.pdf (Meraki Labs and Ruta Nikmar, Humanitarian Cash and Social Protection).
12. هناك ما فاقم المشكلة وعكس كسلاً في معالجة قضية تواضع قيمة التحويل، ويتعلق الأمر بغياب برامج وسياسات مهمة للإحالات تكفل استفادة مستهدفي البرنامج من خدمات ومزايا برامج ومشاريع أخرى، أو تكفل حصولهم على خدمات دعم تكميلية معززة للأثر وللتعويض عن تواضع قيمة التحويلات.²⁷جوزفين هاتون وآخرون، برامج التحويلات النقدية. ومع أنه خلال دورة الدفع السادسة للبرنامج أُطلقت مبادرة كاش-بلس²⁸منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، الدعم المقدم من برنامج الكاش-بلاس يجلب أملاً جديداً، تموز/يوليو 2020، متاح على https://is.gd/aBiaff ،²⁹منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، الدعم المقدم من برنامج الكاش-بلاس يجلب أملاً جديداً، تموز/يوليو 2020، متاح على https://is.gd/aBiaff ،³⁰Ministry of Planning, Social Protection in Yemen. إلا أن مبادرة كهذه طُبقت على نطاق محدود زمنياً وجغرافياً.³¹Ministry of Planning, Social Protection in Yemen. ومع أن البرنامج طبق سياسة الدفعات التكميلية مع ظهور وباء كورونا إلا أنها سرعان ما أُلغيت بسبب محدودية التمويل.
13. يُضاف إلى ما سبق، عدم استقرار مسألة التمويل. فقد عانى البرنامج من فجوات تمويلية عبرت عن نفسها من خلال عدم انتظام دورات الصرف. ولعل هذه المشكلة أحد أهم أسباب العجز عن زيادة مبلغ الإعانة. ويظل خطر عجز أو توقف التمويل قائماً في بيئة تتناقص فيها المساعدات الدولية الواردة إلى اليمن، ما يجعل التحويلات المنتظمة مسألة يصعب التنبؤ بها. وقد تسبب عجز التمويل في توقف برامج أخرى في إطار مشروع الاستجابة الطارئ نفسه.[32]
14. يرتبط ما سبق ويشير إلى إشكالية أخرى هي ضعف التنسيق مع بقية البرامج والفاعلين وأصحاب المصلحة في المجال الإنساني والحماية الاجتماعية في اليمن.

أخيراً، وﻓﻲ سياق ﺍﻻﻫﺘﻤﺎﻡ ﺍﻟﻌﺎﻟﻤﻲ ﺑﻔﻬﻢ ﺑﺮﻣﺠﺔ ﺍﻟﻤﺴﺎﻋﺪﺍﺕ ﺍﻟﻨﻘﺪﻳﺔ، تعزز هذه التجربة قاعدة الأدلة على كفاءة هذا النوع من المساعدات مقارنة بأنواع المساعدات الأخرى، وتؤكد صحة بعض مزاياها النظرية، فهي أكثر مرونة وقدرة على التكيف ومراعاة لظروف المستفيدين، وتتمتع بقابلية أكبر للتحكم والسيطرة والتتبع مع قابلية أقل للتَسييس والتأثر بالبيئة السياسية، هذا عدا عن تمتعها بكلفة تشغيلية ومخاطر أقل. كما تُقدم هذه التجربة دروساً فعالة حول عوامل التمكين وشروط نجاح المساعدات النقدية. من جهة أخرى، وبسبب غياب دراسات لتقييم الأثر أساساً، لم تؤيد هذه التجربة ولم تدحض بعض الطروحات والأحكام والافتراضات والجدل الناشط حول هذا النوع من المساعدات، لتظل هذه قابعة في المنطقة الرمادية دون دحض أو إثبات، ومنها الافتراضات التي تقول إن المساعدات النقدية غير المشروطة تُسهم في التخفيف من الفقر الإجمالي، وإنها من خلال ضخ الأموال في تحفيز الاقتصادات المحلية (تقليل الركود الاقتصادي) ودورة الإنتاج المحلي، وخلق فرص عمل واستثمارات. ولم تؤيد هذه التجربة أو تدحض الطروحات التي تقول إن لهذه المساعدات تأثيراً سلبياً على أسعار السلع ومدى توفرها، وتجعل المستفيدين وذوي المهارات كُسالى، وتُسهم في زيادة معدلات البطالة في المجتمعات التي تحصل على تلك المساعدات.

التوصيات

1.      تحسين كفاءة برنامج التحويلات النقدية غير المشروطة (UCT).

1. تحديث قائمة المستفيدين لتستوعب تطور الاحتياجات الحاصل منذ العام 2014، وتعالج حالات الاستبعاد غير المبررة.
2. تطوير نظم الاستهداف/معايير الشمول والاستبعاد بحيث تعكس بدقة الأنماط المتطورة للاحتياجات، وتأخذ في الاعتبار جميع العوامل التي تؤثر على الفقر، مثل الدخل، والوضع الصحي، والتعليم، والسكن، والوصول إلى الخدمات الأساسية، وعدد أفراد الأسرة وصحتهم، والسكن، والعوامل الاقتصادية والاجتماعية الأخرى.
3. تطوير نظام لتحديث قاعدة بيانات المستفيدين بشكل دوري.
4. اعتماد طرق أفضل للتحقق من هويات المنتفعين، مثل التحقق البيولوجي أو البيومتري.
5. زيادة مبلغ التحويلات النقدية بحيث يكون كافياً لتلبية الاحتياجات الأساسية للمستفيدين. ويمكن في هذا السياق توفير دعم تكميلي من خلال التنسيق مع البرامج الأخرى وبما يسمح بالوصول إلى خدمات وسلع وتحويلات أخرى لتعويض تواضع مبلغ المساعدات النقدية. إن وضع برامج خاصة لدعم الفئات الأكثر احتياجاً من مستفيدي الصندوق قد يكون آلية مفيدة في هذا السياق.
6. تطوير مؤشرات لقياس الأثر، ومتابعة التغير في أحوال المستفيدين في مختلف الجوانب: الفقر والصحة والتعليم.
7. إجراء دراسات شاملة لقياس التأثير الأوسع للبرنامج على الفقر والوضع الاقتصادي والأسواق.
8. معالجة نقاط الضعف في إدارة البرنامج: تطوير آلية قوية للرقابة والمساءلة؛ تعزيز الشفافية؛ تفعيل نظام الشكاوى وضمان سرعة التفاعل والبت فيها؛ مراجعة آليات التعاقدات وتطويرها لضمان اختيار الشركاء ومقدمي الخدمات وفقاً لمبدأ التنافس وتكافؤ الفرص، ومن المهم على وجه الخصوص فتح باب المنافسة لمقدمي الخدمات المالية.
9. تبنّي نهج تشاركي أعمق مع الهياكل والمنظمات المجتمعية والحكم المحلي، نهج كهذا سيساعد على زيادة كفاءة توزيع المساعدات واستيعابها، وهو مهم أيضاً لتوزيع المخاطر وتقليلها.
10. العمل من أجل تأمين تمويل مستدام يغطي الفترة التي تمتد حتى تطبيع الأوضاع في البلاد وتدفق التمويل المحلي، ومن دون ذلك سيظل البرنامج مهدداً بالدخول في حالة انكشاف تمويلي في أي لحظة.

2.      كفاءة البرامج والتدخلات الدولية عموماً:

مع الأخذ في الاعتبار ما يناسب من التوصيات في المجموعة (أ)، ولتعزيز تكامل هذه التدخلات وتعظيم نتائجها، وضمان توجيه المساعدات إلى الفئات الأكثر احتياجاً، من المهم:

1. تعزيز التنسيق بين التدخلات والبرامج النقدية، ودراسة جدوى دمجها في نظام شامل.
2. تعزيز التنسيق بين مختلف البرامج والتدخلات التي تستهدف الحماية الاجتماعية ومؤسساتها بصورة مباشرة.
3. تطوير آليات تنسيق بين التدخلات النقدية والتدخلات الإنسانية
4. يجب أن تستهدف هذه التنسيقات توحيد معايير الاستهداف وضمان عدم التكرار في تقديم المساعدات، بالإضافة إلى تبادل الخبرات والمعارف المكتسبة.
5. من المهم في كل الحالات تطوير بنى تحتية لهذا التنسيق الضروري
6. تعزيز المشاركة المجتمعية في أنشطة البرامج.

3.       تعزيز نظام الحماية الاجتماعية

1. التنسيق بين مختلف الفاعلين ومختلف التدخلات من أجل تعزيز وتطوير نظام الحماية الاجتماعية وتطوير قدراته والحفاظ عليه. هذا التنسيق حاسم عندما يتعلق الأمر بإدارة السياق الأوسع للحماية الاجتماعية، وينسجم مع اهتمام المجتمع الدولي المتزايد بربط المساعدات الإنسانية بالحماية الاجتماعية. فمع أن من المفترض أن تصب مختلف التدخلات الدولية في هذا الاتجاه، إلا أنها مع ذلك تعمل في جزر منعزلة تقريباً وبصورة مشتتة، ما من شأنه تكريس حالة من تجزّؤ هذا النظام وتعطيل مؤسساته، خصوصاً بالنظر إلى استمرار حالة عدم الاستقرار لفترة طويلة.
2. على جميع الفاعلين الشروع في بحث وتطوير أفكار ومقاربات لإعادة تأهيل مؤسسات الحماية الاجتماعية، وخطط لتمويلها محلياً وعلى نحو مستدام.
3. بناء قدرات مؤسسات نظام الحماية الاجتماعية، بما يشمل من تطوير القدرات المؤسسية والبشرية والبنى التحتية، وتعزيز استقلاله وتحصينه من التدخلات السياسية.
4. وبصفته المؤسسة الأهم في نظام الحماية الاجتماعية، من المهم إشراك صندوق الرعاية الاجتماعية وموظفيه في أنشطة البرامج الدولية ذات العلاقة. فللقيام بذلك أهمية في سياق تأهيل الصندوق والذي يفترض أن يعود للعب دور مركزي بعد تطبيع الأوضاع في البلاد. ومن شأن بقاء الوضع الحالي، أي استمرار استبعاد الصندوق وضعف التنسيق معه وعدم إدماجه، أن يصيبه بخمول مؤسسي وإداري شامل، ويلحق الضرر به وبخبراته وخبرات موظفيه وعلاقاتهم العقلية والنفسية بأعمالهم..
5. العمل باتجاه تطوير استراتيجية وطنية للحماية الاجتماعية تغطي فجوات النظام والقوانين القائمة، وعلى هذه الاستراتيجية أن تهدف إلى تحقيق التغطية الشاملة للفئات الفقيرة والمحتاجة، وتشمل مختلف أنواع الحماية والتأمين، كالتأمين الصحي والتأمين ضد البطالة.
6. على أي استراتيجية لتطوير نظام الحماية الاجتماعية أن تولي اهتماماً خاصاً بقضيتين رئيسيتين هما تأمين تمويل مستدام متنوع المصادر لمؤسسات وبرامج الأمان والتأمين الاجتماعي، وتطوير آليات تضمن عدم تأثر نظام الحماية الاجتماعية ومؤسساته بالاضطرابات والتطورات السياسية، وهذا يشمل وضع وتطوير خطط طوارئ شاملة لمواجهة الأزمات، تضمن الاستمرار في تقديم خدمات الحماية للمستفيدين.
7. وعلى هذه الاستراتيجية أيضاً أن تأخذ في الاعتبار تأسيس مجال اجتماعي داعم، على سبيل المثال من خلال:

• توعية المجتمعات المحلية بأهمية وفوائد التأمين الاجتماعي وتشجيع السكان على الاشتراك فيه.
• تشجيع ودعم مبادرات الحماية الاجتماعية المجتمعية، وتشجيع المنظمات المدنية على تقديم الخدمات الاجتماعية.
• تشجيع القطاع الخاص على تقديم خدمات اجتماعية للمجتمعات المحلية، ودعم برامج تدريب وتطوير المهارات للشباب من الفئات الفقيرة والمحتاجة، مثلاً. ويمكن تقديم حوافز ضريبية للشركات التي توظف أشخاصاً من الفئات الفقيرة والمحتاجة.

4.       تعزيز المعارف في مجال الحماية الاجتماعية:

ثمة فجوات معرفية واسعة نتيجة النقص الفادح في الدراسات الشاملة والمعمقة التي تقيّم جدوى وصلاحية هذه البرامج وآثارها الأوسع طويلة الأجل على الفقر والاقتصادات المحلية، والتي تبحث التغييرات النظامية والأعراض السالبة لمثل هذه التدخلات الدولية.

1. إجراء بحوث ودراسات معمقة وأكثر شمولاً ودقة حول قضايا الحماية الاجتماعية في البلاد، وحول التدخلات النقدية خصوصاً، وعلى رأسها بطبيعة الحال برنامج التحويلات النقدية الطارئ. دراسات كهذه ضرورية للاستفادة من التجارب ولتحسين فهمنا لقضايا الحماية الاجتماعية في أزمنة ومناطق الصراع وللديناميكيات المعقدة المحيطة بها والمؤثرة عليها، وضرورية أيضاً لتطوير وتكييف خطط وممارسات ومنهجيات أفضل.
2. من المهم في هذا السياق التعاون البحثي بين الوكالات الدولية والمؤسسات الأكاديمية. فشراكات كهذه حيوية لضمان إنتاج أفضل للمعرفة. إن تمويل الدراسات وإنشاء مراكز أبحاث متخصصة و/أو تطوير برامج أكاديمية متخصصة، قضايا لها أهمية في هذا السياق، وينبغي أخذها في الاعتبار.
3. إنشاء قاعدة بيانات خاصة ببرمجة المساعدات النقدية.
4. إنشاء منصات معلوماتية/ نظام معلومات شامل للحماية الاجتماعية يجمع البيانات عن جميع البرامج والتدخلات والمستفيدين منها.
5. على الوكالات الدولية وشركائها المحليين إتاحة ما لديها من وثائق ودراسات، بما في ذلك الوثائق المتعلقة باستراتيجيات التدخل والتكيف التي تستخدمها.

المراجع:

البنك الدولي، التمويل الإضافي الثالث للمشروع الطارئ للاستجابة للأزمات في اليمن، متاح على https://is.gd/TgxLZt

البنك الدولي، التمويل الإضافي الثاني لمشروع تعزيز الحماية الاجتماعية في حالات الطوارئ ومواجهة فيروس كورونا، متاح هنا

البنك الدولي، التمويل الإضافي الرابع للمشروع الطارئ للاستجابة للأزمات، أيار/مايو 2019، متاح هنا

البنك الدولي، التمويل الإضافي لمشروع تعزيز الحماية الاجتماعية في حالات الطوارئ ومواجهة جائحة فيروس كورونا، متاح هنا

البنك الدولي، مشروع تعزيز الحماية الاجتماعية والاستجابة لكوفيد-19 في اليمن، تشرين الثاني/نوفمبر 2020، متاح هنا

برنامج الأغذية العالمي، اليمن، متاح على https://ar.wfp.org/countries/yemen-ar

جوزفين هاتون وآخرون، برامج التحويلات النقدية في السياقات الصعبة: دراسة حالة عن برامج التحويلات النقدية والمخاطر في اليمن 2015-2018، شراكة التعلم النقدي. تشرين الأول/أكتوبر 2018، متاح هنا

صحيفة الثورة، "المدير التنفيذي لصندوق الرعاية الاجتماعية أمير الوريث لـ”الثورة”: الصندوق دعم برامج الحماية الاجتماعية وعمل على تخفيف معاناة الفقراء في زمن الحرب والعدوان"، 15 تموز/يوليو 2021، متاح هنا

مكتب تنسيق الشؤون الإنسانية، خطة الاستجابة الإنسانية، اليمن: دورة التخطيط للبرامج الإنسانية 2023، متاح على https://is.gd/l28xLT

منظمة العمل الدولية، برنامج الحماية الاجتماعية في اليمن، متاح هنا

منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، مشروع الاستجابة الطارئ للأزمة في اليمن، التمويل الإضافي الخامس (P172662): تقييم الأثر الاجتماعي (SAI) للمكون 3، آب/أغسطس 2020، متاح هنا

منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، مشروع الحوالات النقدية غير المشروطة، متاح على https://www.unicef.org/yemen/ar/

وزارة التخطيط والتعاون الدولي اليمنية، وضع اليمن في التقارير والمؤشرات الدولية، العدد 52، أيلول/سبتمبر 2020 https://is.gd/iP9dfV

منظمة الأمم المتحدة للطفولة (اليونيسف)، الدعم المقدم من برنامج الكاش ــ بلاس يجلب أملاً جديداً، تموز/يوليو 2020، متاح على https://is.gd/aBiaff

Francisco V. Ayala, "Emergency cash transfers in Yemen (case study)", Handbook on Social Protection Systems, August 2021, available here

Global Network Against Food Crises, Global Report on Food Crises 2020, available here

Meraki Labs and Ruta Nimkar, Humanitarian Cash and Social Protection in Yemen, CaLP Network, January 2021, available here

Ministry of Planning and International Cooperation, "Social Protection in Yemen: Resilience and Coping Approaches: National Social Protection Mechanisms: Status Quo…Programs & Activities", Socio-Economic Update, Issue 48, May 2020, available at https://is.gd/NMfDqK (Ministry of Planninng, Social Protection in Yemen).

The Arab Investment and Export Credit Guarantee Corporation, Yemen Country Profile: Economic Indicators, Foreign Direct Investment, International Trade, 2020, available here

UNDP, Lessons Learned Report: Social Protection for Community Resilience Project (SPCRP) - Yemen, February 2021, available here

World Bank, Yemen Country Profile, available here

ووزارة التخطيط والتعاون الدولي اليمنية، وضع اليمن في التقارير والمؤشرات الدولية، العدد 52، أيلول/سبتمبر 2020 https://is.gd/iP9dfV