تعاني مصر من إشكالية حادة في سياساتها الاجتماعية، وعلى وجه التركيز فى بعدها المكاني؛ وهذا ما يعرف بفجوة اللامساواة الجغرافية بين المحافظات الأوفر حظًا والأقل حظًا أو ذات الموارد المحدودة، وكذلك التفاوت بين الوحدات المحلية المختلفة داخل ذات المحافظة. يحدث هذا التفاوت فى ظل نظام شديد المركزية في صنع السياسات وإدارة الموارد وتوزيع الخدمات منذ عام 2014. ويتزامن هذا مع ارتفاع معدلات الفساد الذي يقوض أية إصلاحات ممكنة، فحسب مؤشر مدركات الفساد العالمى لعام 2020 الذي تصدره منظمة الشفافية الدولية تراجعت مصر (11) موقعًا واحتلت المركز (117) بين (180) دولة بمعدل 33 من 100 نقطة.[i]
ويُعد الأخذ باللامركزية من مقتضيات مواجهة الاختلالات الجغرافية أو المكانية فى الدولة شريطة توافر معايير التنفيذ الفعال. فاللامركزية أداة سياساتية مهمة لتحقيق التنمية وتعزيز الديمقراطية، ومن خلالها يمكن أن يدرك المواطنون إن كانت الدولة منحازة لصالحهم أم لصالح احتكار السلطة والثروات. كما أن تطبيق اللامركزية بشكل حقيقي ومتكامل يسهم فى رفع كفاءة المرافق المحلية والخدمات العامة وإشراك المواطنين في شئونهم المحلية، وبناء الكوادر الإدارية المطلوبة لتنفيذ رؤية التنمية المحلية والاسـتخدام الأمثـل للمـوارد وتحسين أداء العمل المحلي، بما ينعكس بشكل مباشر على تدعيم جودة الحياة وسبل العيش في المستويات المحلية، وتعزيز الانتماء الوطني، وزيادة منسوب الثقة بين المواطن والحكومة.
إشكالية البحث
أقر الدستور المعدل فى يناير 2014 التحول التدريجي نحو اللامركزية الإدارية والمالية والاقتصادية، وتقريب الفجوات التنموية بين الأقاليم والمناطق، على أن يكون توقيت تطبيق نظام التحول التدريجي خلال خمس سنوات من تاريخ نفاذ الدستور.[ii] بيد أن الأمر ظل شكليًا ولم ير طريقه إلى التنفيذ الفعلي، بل تجاهلت السلطة التنفيذية القائمة تفعيل الاستحقاقات الدستورية، وتعطل إصدار قانون الإدارة المحلية الجديد، وبالتالي لم تعقد الانتخابات المحلية منذ حل المجالس الشعبية المحلية عام 2011، مما يظهر ارتكان السلطة التنفيذية القائمة إلى بقاء صيغة الدولة المركزية الحالية، ذلك بالرغم من أن معظم الوحدات المحلية عبر الوجهين البحري والقبلي تعاني من التفاوتات واللامساواة الجغرافية فيما بينها، فيوضح البعد المكاني للامساواة وجود فجوة بين المناطق الحضرية والريفية، وأيضا بين الوحدات المحلية ونظائرها.[iii]
ثمة بيانات كثيرة بخصوص اللامساواة الجغرافية في مصر، فحسب مصادر حكومية لنتائج بحث الدخل والإنفاق والاستهلاك للأسر المصرية عن العام المالى 2017/2018، كانت معدلات الفقر المدقع في حضر الوجه البحري 14,31%،[iv] أما في ريف الوجه البحري سجلت معدلات الفقر المدقع 27,29%؛ وفي حضر الوجه القبلي سجلت 30,02% وفي ريف الوجه القبلي سجلت 51,94%، بينما عن العام 2019/2020 سجلت معدلات الفقر المدقع تراجعا طفيفا، ففي ريف الوجه البحري وصلت إلى ما يقارب 22%، ووصلت في ريف الوجه القبلي إلى ما يقارب 48%.[v]
يأتي ذلك فى ظل ضعف الإصلاحات والأولويات السياساتية التي تحد من اللامساواة فى الوصول إلى الخدمات الأساسية مثل الصحة، والتعليم، والظروف المعيشية، إذ جاءت مصر فى الترتيب (114) فى مؤشر الالتزام بالحد من اللامساواة العالمي عن العام 2020،[vi] مما يوجب إيلاء اللامركزية عناية كافية عند صنع وتخطيط سياسات التقليل من فوارق الفقر ومكافحة الفساد وتحسين الخدمات، وضرورة استجابة هيكل الحكم القائم لتطبيق اللامركزية بشكل حقيقى ومتكامل.
من هنا تطرح الورقة الحالية سؤالًا رئيسًا: كيف يمكن استخدام اللامركزية في معالجة اللامساواة الجغرافية في مصر؟ وتتفرع عنه عدة تساؤلات على النحو التالي:
- ما أبعاد العلاقة بين اللامركزية ومعالجة اللامساواة الجغرافية؟
- ما واقع اللامساواة والفساد فى بعدهما المكاني فى مصر؟
- لماذا يتم تعطيل بناء النظام المحلي منذ عام 2014؟
- كيف يمكن تفعيل اللامركزية في مصر؟ وما محددات ذلك؟
فى ضوء ذلك تحاول الورقة تشخيص مشكلة اللامساواة، وتتبنى بديل تفعيل دور اللامركزية فى مواجهة هذه التفاوتات والاختلالات الجغرافية فى مصر. وتبدأ الورقة بعرض أبعاد العلاقة بين اللامركزية ومعالجة اللامساواة الجغرافية، ثم تستعرض حدود اللامركزية المصرية وواقع الفساد واللامساواة الجغرافية، ويلي ذلك توضيح مظاهر وأسباب تعطيل التحول نحو اللامركزية، ومن ثم تختتم بالتفكير في البدائل عبر تبني إصلاح اللامركزية أولًا.
أولا: أبعاد العلاقة بين اللامركزية واللامساواة الجغرافية
تعتبر فجوة اللامساواة المكانية خاصة بين الريف والمدن ظاهرة عالمية، ويتولد عنها التفاوت الاجتماعى وغياب التوازن فى التقسيم الطبقي أو المناطقي.[vii] وفيما يلي توضيح مفهوم اللامساواة الجغرافية وانعكاساتها على تفاقم الحرمان الاجتماعي والاقتصادي، وإبراز دور اللامركزية فى معالجة اللامساواة والتفاوت الجغرافي.
اللامساواة والحرمان
طالما لا توجد ديمقراطية تعمل بصورة جيدة فى ظل الحكم الفاسد الذي يسعى إلى الحفاظ على ذاته أو البقاء عبر الزمن، تتسع دائرة مصالح النخب والمشمولين بالامتيازات اللذين يعملون على الاستحواذ على النصيب الأوفر من القيم والموارد التى تخصصها الحكومات على نحوٍ يؤدي إلى إعادة تدوير الفساد. بل أن اللامساواة وما يترتب عنها من سياسات اجتماعية تحابي مصالح من يتمتعون بقسط أكبر من النفوذ في المجتمعات غير المتكافئة تتسبب فى ضياع جهود التنمية، أو عدم وصول عوائدها لمستحقيها، فيزداد شعور الناس بالحرمان.[viii] لكن حينما يصبح الناس قادرون على المطالبة بحقوقهم، ستتولد ضغوط لإعادة توزيع الموارد والفرص.[ix]
بينما تضفي المساواة التكافؤ على العدالة الاجتماعية، وتعالج إخفاق السياسات العامة فى توزيع الدخول والفرص والثروات، ذلك من خلال تفعيل سياسات الحد من أوجه اللامساواة ومعالجة فجوة الحرمان والتفاوتات بين الريف والمدن فى نسبة الفقر والخدمات الاجتماعية والمرافق العامة والبنى التحتية. وفى ضوء الاهتمام العالمى بمواجهة اللامساواة المكانية، تنادى الأمم المتحدة بالحد من أوجه عدم المساواة، ووجود مدن ومجتمعات محلية مستدامة.[x]
التوجه نحو اللامركزية والحد من اللامساواة
تلجأ الدول عادة إلى اللامركزية كنظام فرعي لإدارة شئون إقليم معين والتخفيف من أعباء الإدارة على السلطة المركزية والارتقاء بمستوى تقديم الخدمات وتقريبها من الشعب، وتحقيق سرعة الاستجابة للمطالب والاحتياجات اليومية من صحة وتعليم ... إلخ. وقد تكون تلك الإدارة مستقلة عن الحكومة المركزية أو جزءًا من الهيكل الإداري العام للدولة بدرجات متفاوتة، وهذا حسب نمط ودرجة اللامركزية المتبعة في الدولة.
لكن فى أحيان أخرى، تتنصل الدولة من مسؤولياتها عبر نقلها إلى سلطات محلية تعاني بالأساس نقصًا هائلًا في الموارد؛ حيث يتوقف نجاح النظام المحلي بشكل كبير على الاستقلالية المالية والقدرة على تدبير التمويل المحلى، وبدون ذلك تتعطل اللامركزية.[xi]
هكذا يمكن أن تلعب اللامركزية دوراً هاماً فى معالجة اللامساواة والتفاوتات بين المناطق والأقاليم داخل الدولة من خلال مواجهة فجوة الاختلالات التنموية المحلية، وزيادة مشاركة المواطنين فى إدارة شئونهم المحلية، وهذا ما يبينه الشكل التالي:
GRAPH HERE
يوضح الشكل السابق أن تقوية اللامركزية تعتبر بديلًا ناجعًا كسياسات وتدخلات تنظيمية مطلوبة تُعنى بالمساواة ومعالجة التفاوت والمشكلات المجتمعية القائمة، فمن خلال اللامركزية يمكن تحقيق الإدماج والتمكين، وتكافؤ الفرص، وتهيئة بيئة مؤاتية لتطبيق العدالة الجغرافية، والحد من حرمان أو إقصاء مناطق أو فئات من السكان وفق إطار تشريعى ومؤسسى متفق عليه.
ثانيا: حدود اللامركزية المصرية وواقع الفساد واللامساواة الجغرافية
الصلاحيات والتقسيم الإدارى للوحدات المحلية
لامركزياً؛ تأخذ مصر بنظام الإدارة المحلية كفرع من السلطة التنفيذية، أو جزء من الهيكل الإداري للحكومة المركزية للدولة. ودستوريا؛ تخضع الإدارة المحلية فى مصر للإدارة العامة للدولة، وتتكون من وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية.[xii] وبالرغم أنه يوجد داخل كل وحدة محلية مجلسين أحداهما مُعين والآخر منتخب، إلا أنها جميعًا فرعًا من السلطة التنفيذية المركزية للدولة. وتقتصر اللامركزية على المجالات الإدارية والاقتصادية والمالية ذات الطابع المحلي، وتتقيد صلاحياتها بحدود السياسة والموازنة العامتين للدولة. وهيكليا؛ تختص وزارة التنمية المحلية بالإشراف التام على وضع الإطار الأمثل لإدارة شئون الدولة والمجتمع على المستوى المحلي، والتنسيق بين الجهود المركزية واللامركزية من خلال تحقيق المشاركة وتكامل وتقاسم اختصاصات التخطيط والإدارة والتمويل بين الحكومة المركزية والمحافظات.[xiii]
ويوضح كل من البعدين التشريعي والهيكلي لتبعية الإدارة المحلية، أنه إذا تحققت اللامركزية فعليًا، فمن غير المرجح أن تهدد وحدة الدولة أو تؤدي إلى تفتيت كيانها.[xiv]
تضم الدولة المصرية 27 محافظة، تتوزع على 7 أقاليم اقتصادية، كما يلي:
- إقليم القاهرة، يضم محافظات: القاهرة، والجيزة، والقليوبية.
- إقليم الإسكندرية، يضم محافظات: الإسكندرية، والبحيرة، ومطروح.
- إقليم الدلتا، يضم محافظات: دمياط، والدقهلية، وكفر الشيخ، والغربية، والمنوفية.
- إقليم القناة، يضم محافظات: بورسعيد، والسويس، والشرقية، والإسماعيلية، وشمال سيناء، وجنوب سيناء.
- إقليم شمال الصعيد، يضم محافظات: بنى سويف، والفيوم، والمنيا.
- إقليم جنوب الصعيد، يضم محافظات: سوهاج، وقنا، والأقصر، وأسوان، والبحر الأحمر.
- إقليم وسط الصعيد، يضم محافظتى: أسيوط، والوادى الجديد.
كما أن أعداد الوحدات الإدارية الأدنى هى: 189 مركز، 224 مدينة، 86 حي، بينما عدد الوحدات القروية 1323 قرى أم، ويتبعها 3376 قرى توابع، و80029 عزبة وكفر، وهناك ما قدره 70 قرية لا تدخل فى نطاق وحدات محلية.[xv]
يلاحظ من هذا التقسيم الإداري تعدد مستويات الوحدات المحلية (محافظة، مركز، مدينة، قرية وحي)، وتوجد داخل المدن والأحياء شياخات وأقسام، وتضم القرى كفور ونجوع وعزب، فضلا عن تباين مساحات الوحدات المتناظرة. فعلى سبيل المثال، هناك محافظات تصل مساحاتها إلى 240 ألف كم2 ، وأخرى تبلغ 3000 كم2 فقط، مما يساهم فى تعقد كبير فى تنظيم تقديم الخدمات وإدارة عملية التنمية. كما أدى دخول قرى ضمن الكتلة العمرانية للمدن وبالتالى تغير استعمالات الأراضى فيها من الزمام الزراعي إلى الحيز العمراني إلى تآكل اﻟرﻗﻌﺔ اﻟزارﻋﻴﺔ ﺒﺎﻟﻐﺎﻟﺒﻴﺔ اﻟﻌظﻤﻰ ﻤن اﻟﻤﺤﺎﻓظﺎت المصرية.[xvi]
يخضع الديوان العام للمحافظة والمجالس التنفيذية فى المستويات الأدنى داخل المحافظة بالكامل لسلطات اللامركزية الإدارية. وفيما تدرج موازنات مديريات الخدمات بالمحافظات فى موازنة الإدارة المحلية، لكن لا تملك الوحدات المحلية أية سلطات بشأنها، وتشمل اثنا عشر مديرية خدمية، هي: الزراعة، والتربية والتعليم، والصحة، والطب البيطري، والشباب والرياضة، والتموين، والتضامن الاجتماعي، والإسكان والتعمير، والطرق والنقل، والقوى العاملة، والتنظيم والإدارة، والضرائب العقارية.[xvii]
بينما تتحمل اللامركزية المالية فى المحافظات الإنفاق على برامج التنمية المحلية، وعددها خمسة برامج، هى: الكهرباء (البرامج والمشروعات الخاصة بمد وتدعيم شبكات الكهرباء بالمحافظة)؛ والنقل والمواصلات (مشروعات رصف الطرق المحلية والطرق الداخلية وبناء الكبارى، والأنفاق والمعديات الداخلية)؛ والمرافق وتحسين البيئة (شبكات المياه، والصرف الصحي، وتغطية الترع والمصارف)؛ والأمن (الإطفاء والمرور)؛ وقطاع الخدمات (الخدمات الصحية وتنمية المرأة والطفل).[xviii]
ومعلوم أن تعيين المحافظين يتم بقرار من رئيس الجمهورية، بينما حركة تعيينات السكرتير العام والقيادات المحلية تتم بقرار من وزير التنمية المحلية.[xix]
الموازنة العامة والتوزيع الجغرافى للاستثمارات الحكومية:
بالنظر إلى التوزيع الجغرافي للاستثمارات الحكومية على الأقاليم والمحافظات فى الموازنة العامة للدولة فى السنوات من 2014/2015 وحتى 2021/2022، نجد أنه:
بلغت تقديرات الاستثمارات (الباب السادس) فى موازنة العام المالى 2014/2015 نحو 67,2 مليار جنيه. ويؤخذ على الموازنة عدم الأخذ فى الاعتبار لمعيار العدالة من حيث عدد السكان والمساحة فى التوزيع الجغرافي للاستثمارات على الأقاليم الاقتصادية، حيث كان نصيب إقليم القاهرة الكبرى 19,088 مليار جنيه، وخصص لإقليم الإسكندرية 7,338 مليار جنيه، وإقليم الدلتا 7,39 مليار جنيه، فيما استحوذ إقليم قناة السويس على 10,651 مليار جنيه، وإقليم جنوب الصعيد 7,603 مليار جنيه، بينما جاء نصيب كل من إقليمي وسط وشمال الصعيد هو الأدنى 4,119 و3,360 مليار جنيه على التوالي.[xx]
بينما فى موازنة العام 2015/ 2016م كان إجمالي الاستثمارات التي تم رصدها 98,9 مليار جنيه لمشروعات العمران والبنية الأساسية للمحليات، وكانت وزارة الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية أكبر من يحوز الاستثمارات بنصيب يزيد قليلًا على نِصف موازنة القطاع العمراني. تلتها وزارة الكهرباء والطاقة المتجددة بنحو رُبع الموازنة. فيما مثلت دواوين المحافظات بالإضافة إلى وزارة التنمية المحلية أقل من 4% من قطاع العمران والبنية الأساسية. مما يكشف عن جانب عدم المساواة الجغرافية الواضحة في الإنفاق العام، إذ توجه معظم استثمارات هذا القطاع لمشروعات قومية أو للمدن الجديدة.[xxi]
وقد أعلنت الحكومة حرصها على تعزيز المخصصات المالية للقطاعات المتضررة من أزمة كورونا والتي تمس حياة المواطنين بشكل مباشر فى موازنة العام المالي 2020/2021؛ إلا أنه بلغ نصيب المحافظات من المصروفات 10% فقط من إجمالي الإنفاق الحكومي.[xxii] فقد كان نصيب إقليم القاهرة الكبرى 4,4 مليار جنيه، وخصص لإقليم الإسكندرية 2,5 مليار جنيه، وإقليم الدلتا 2,3 مليار جنيه، وإقليم قناة السويس 2,8 مليار جنيه، وإقليم جنوب الصعيد 4,5 مليار جنيه، بينما استمر نصيب كل من إقليمي وسط وشمال الصعيد هو الأدنى 1,1 و1,7 مليار جنيه على التوالي.[xxiii]
كما تظهر موازنة 2021/2022 أن كل من بند الإسكان والمرافق، وبند النقل والطرق هي المجالات التي تحظى باهتمام الدولة ويحظيان باستثمارات ضخمة في الوقت الحالي في إطار المشروع القومى للطرق والتوسع في بناء المدن الجديدة خاصة العاصمة الإدارية الجديدة، ويأتي هذا على حساب تحسين الخدمات العامة ورفع مستوى معيشة المواطنين.[xxiv]
ويكشف تحليل الإنفاق ومخصصات الاستثمارات الحكومية عن أوجه خلل وتفاوتات متعددة فى استثمارات القطاعات المحلية مثل: الإسكان ومحطات مياه الشرب والصرف الصحي، وشبكات الكهرباء المحلية، والطرق والمواصلات المحلية، والتنمية العمرانية، والصحة، والتعليم.
الفساد وإخفاق الحد من اللامساواة
تقريبا لم تحقق مصر أي تغير فى ترتيب مؤشر التنمية البشرية، فقد ثبت ترتيب مصر عند المرتبة (115) من (189) دولة فى الأعوام من 2014 إلى 2017.[xxv] بينما تراجع فى عام 2018 إلى المرتبة (116). ذلك وفقاً لدليل التنمية البشرية معدلاً بمعامل الحرمان ومعامل أوجه عدم المساواة بين البشر. فرغم أن مصر قد حققت0.700 نقطة فى دليل التنمية البشرية، إلا أنه عند حساب الخسارة المترتبة عن شدة الحرمان نجد أن مصر بلغت 0.492 نقطة فقط فى دليل التنمية البشرية معدلا بمعامل عدم المساواة.[xxvi]
كما أن ترتيب مصر فى مؤشر الالتزام بالحد من اللامساواة فى الخدمات العامة، والضرائب، والعمل اللائق خلال فترة تفشى جائحة كورونا لعام 2020 يوضح مدى حدة التفاوت وآثار فجوة اللامساواة وعدم تكافؤ الفرص ما بين فئة المشمولين بالامتيازات وفئة غير المشمولين بها. فقد وقعت مصر فى المرتبة (6) إقليميًا، و(114) عالميًا، ويذكر أن بالنسبة لمؤشر الخدمات العامة جاءت مصر فى المرتبة (117) عالميا.[xxvii]
يصاحب اللامساواة الجغرافية ويفاقم من أزماتها، وقد يلتهم أية إصلاحات جارية، وجود الفساد المحلى، ورغم وجود سياسات مركزية لمكافحة الفساد مبنية على انضمام مصر لاتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وإعلان الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد عام 2014، وتوسيع صلاحيات هيئة الرقابة الإدارية، على حساب الأجهزة الرقابية الأخرى، ووجود جهاز الرقابة والتفتيش فى وزارة التنمية المحلية، إلا أن للفساد المحلى صور كثيرة، منها: المخالفات الإدارية فى الديوان العام والمحافظات، والاختلاس، والاستيلاء على ممتلكات حكومية، وصرف حوافز ومكافآت من أموال صناديق الخدمات والتنمية المحلية، وسوء استخدام جزء من أمواله فى غير أغراضه دون وجه حق، وتلقى مدفوعات مالية أو هدايا غير قانونية (رشاوي) مقابل منح تراخيص البناء والهدم، وموافقات الأنشطة التجارية، وعطاءات المناقصات والأمر المباشر. فقد أكد تقرير لهيئة النيابة الإدارية، أن قضايا الفساد التى باشرتها عام 2014 بلغ 150 ألفًا و136 قضية، فيما وصل عدد قضايا 2015، إلى 166 ألفًا و633 قضية، و2016 نحو 145 ألفًا و430 قضية.[xxviii]
ربما يرجع الفساد الذي ما زال يستشري إلى عدم جدية السياسات والاجراءات التى يتم تبنيها فى مكافحة الفساد أو سهولة الإفلات من العقاب. ومع تفاقم الفساد والتفاوت الاجتماعى وعدم تكأفؤ الفرص يتولد شعور الحرمان لدى الأفراد والأسر كونهم مستثنون من الفرص والخدمات العامة وأولويات سياسة القرب المحلى.
ثالثا: مظاهر وأسباب تعطيل اللامركزية فى مصر
عانت العديد من وحدات الإدارة المحلية عبر تاريخها خاصة فى جانب جناحها الشعبى المنتخب إما من عدم تفعيل العديد من أدوارها، أو هيمنة السلطة التنفيذية المركزية على عملية صنع القرار المحلي. وعبر استعراض بعض تلك الممارسات منذ عام 2013 نسلط الضوء على مظاهر تعطيل النظام المحلى بغية فهم الأسباب الكامنة وراء هذا التعطيل.
مظاهر تعطيل اللامركزية
عانى التحول التدريجي نحو اللامركزية من التباطؤ ومن ثم التجاهل فى إطار الفترتين الرئاستين المتتاليتين منذ صدور الدستور المعدل فى يناير 2014.[xxix] فتضمن برنامج حكومة "شريف إسماعيل" (2016-2018) الالتزام بدعم اللامركزية، ومكافحة الفساد، وانعقاد الانتخابات المحلية؛[xxx] ولكن جاء ذلك ظاهرياً فقط بدون تحقق فعلي. بينما برنامج عمل حكومة "مصطفى مدبولى" (2018- 2022) قد خلا تماما من الإشارة إلى التحول التدريجي نحو اللامركزية.[xxxi] ومن المفارقات يذكر أن الموازنة العامة عن العام المالى 2018/2019 قد تضمنت اعتماد مخصصات لتطوير ورفع كفاءة مقرات المجالس المحلية في محافظات الجيزة والبحر الأحمر ودمياط والإسكندرية وأسوان، وتخصيص بدلات حضور الأعضاء المنتخبين.[xxxii] كل ذلك ولم تجر الانتخابات المحلية أصلاً.
على جانب آخر، تعد هيئة تنمية الصعيد هيكلياً من الهيئات العامة الاقتصادية ويغلب عليها الطابع المركزي فى تكوينها وعملها ومقرها، ويكون لها موازنة خاصة مثل موازنات الهيئات العامة الاقتصادية، ورغم أن إنشاء الهيئة يستند إلى الاستحقاق الدستوري الخاص بالتزام الدولة بأولوية استفادة أهالي المناطق الحدودية والمحرومة فى الصعيد وسيناء ومطروح والنوبة من عوائد ومشروعات التنمية، إلا أن السلطة التنفيذية قد فسرت هذا الاستحقاق لصالح المزيد من المركزية.[xxxiii] مما يعني أنها بمثابة أداة مركزية يستخدمها النظام فى تقييد اللامركزية، وفى ذلك تجاهل للأقاليم الاقتصادية التى يقر بوجودها قانون رقم 43 لسنة1979 لكنها غير مفعلة.[xxxiv]
إن الدولة لديها تصور عن علاقات الدولة-المجتمع يتم من خلال التطوير العمرانى وإزالة أحياء سكنية بالكامل.[xxxv] أيضاً تقوم الدولة وعلى (موجات!) باتباع جدول زمني لإزالة التعديات فى المحافظات، وتظهر الدولة حزماً وإصراراً فى ذلك بمعاونة الجهات الأمنية فى جميع المحافظات.[xxxvi] يمكن تفسير ذلك فى سياق أولويات النظام القائم بقطاع الإسكان والمرافق والبنية التحتية واهتمامه بمشروعات المدن الجديدة والطرق القومية؛ الأمر الذي يستحوذ على النصيب الأكبر فى الإنفاق والاستثمار الحكومى الممول غالبًا عن طريق الاقتراض الخارجي.
وقد أكد الدستور على التكييف التشريعي لوضع المحافظ على أنه هو ممثل السلطة التنفيذية المركزية ويعهد إليه الدور المحوري فى ضمان تنفيذ السياسات العامة في المحافظة، ويتمتع بحق الاعتراض على قرارات المجالس المحلية في حالة مخالفتها للنظام العام وقوانين الدولة أو الإضرار بالمصلحة العامة.[xxxvii] لعل فى ضوء ذلك تتجه بعض التفسيرات إلى أن ممارسة المجالس المحلية المقبلة لحق الاستجواب سيكون على رؤساء الوحدات المحلية دون المحافظ.
وأخيراً يمكن القول بأن تعطيل الاستحقاق الدستورى الخاص بوجود موازنات مستقلة للوحدات المحلية وتمويل مواردها من أوعية متعددة، يرجع لعدم اصدار القانون الجديد للإدارة المحلية حتى تاريخه.
أسباب تعطيل اللامركزية
مع ثورة 25 يناير 2011 وقرار حل المجالس الشعبية المحلية تصور البعض إمكانية تغير وضع المحليات فى مصر؛ إلا أن الوضع لم يسر كما أريد له بفعل الفترات الانتقالية التى مرت بها البلاد، وعدم إبداء المجلس العسكري رغبته فى تشكيل المجالس المحلية، وسرعة تغير القيادة السياسية الحاكمة، وتغيير الدستور، وقد شهد النصف الأول من العام 2013 محاولة تفعيل مشروع اللائحة التنفيذية للمرسوم بقانون رقم 116 لسنة 2011 لتشكيل "المجالس الشعبية المؤقتة" وباشرت وزارة التنمية المحلية فى حكومة "هشام قنديل" فى بدء الدعوة إلى الحوار الحزبي بشأنها فى 30 مايو 2013، ولكن الاستجابة كادت تكون معدومة، ولم يصل الأمر إلى مرحلة عودة عمل المجالس المحلية بصورة مؤقتة لحين بناء نظام جديد للإدارة المحلية.
رغم ما يتم الإعلان عنه برلمانيًا وحكوميًا من ضرورة تضافر الجهود المأمولة للنهوض بالإدارة المحلية لتفعيل دورها فى عملية التنمية، إلا أن التحول نحو اللامركزية فى مصر لم يتم أو يستكمل بعد، وذلك للتراجع عن توفير آليات اللامركزية ومتطلباتها، والتباطؤ فى تفعيل الاستحقاقات الدستورية، وغياب خطة تنفيذ التحول التدريجي، وانعدام المطالب الحزبية والمجتمعية إلا فيما يقتصر فقط على احتياجات التمثيل السياسي وعقد الانتخابات المحلية.
إذن؛ شهدت اللامركزية في ظل النظام الحالي التباطؤ فى التحول التدريجي، وتجاهل ذلك تماما فيما بعد. وتدلل مظاهر تعطيل اللامركزية على ارتكان النظام السياسي إلى مركزية الدولة وصيغة الحكم الراهنة وبقاء وضع الإدارة المحلية كما هو عليه كبديل سياساتي شكلي وظاهري، ولجوئه إلى المعالجات والخيارات المركزية، واعتبار الإدارة المحلية مجرد امتداد أو أفرع للسلطة التنفيذية فى المحافظات، وحقيقةً فإن التعطيل قد بدأ مبكراً من بعد ثورة 25 يناير 2011.
رابعا: إصلاح اللامركزية أولا
هناك عدة مشكلات تتعلق باللامساواة الجغرافية، ولا يمكن لإضافة مواد فى الدستور أن تكفي لحل هذه المشكلات، بل لا بد من معالجات سياساتية وإدارية واقتصادية تسهم فى تشكيل حياة أيسر للمواطنين، ونفاذ عادل للخدمات العامة.
وأية مواجهة للحد من عدم المساواة الجغرافية تتطلب الإصلاح المحلي وإحداث تحول حقيقي فى نظام الإدارة المحلية الحالي، حتى لو يتم هذا البديل بشكل تدريجي. بينما استمرار وضع اللامركزية كما هو عليه فى ظل هيمنة السلطة المركزية، أو لجوء هذه السلطة لحلول وسياسات مركزية لمشكلات ذات طابع محلى مع وجود الفساد، لم ينتج إلا شدة الحرمان وتعرض قطاع عريض من المواطنين لدائرة الفقر والفقر المدقع وبالتالى تعميق اللامساواة الاجتماعية والمكانية. مما يستدعى تبني بديل إصلاح اللامركزية أولا.
يتطلب تحقيق هذا البديل تقوية الدولة لنظام الإدارة المحلية من خلال المرتكزات التالية:
- وضوح سلطات اتخاذ القرارت المحلية من خلال توازن العلاقات بين المستويات المركزية واللامركزية من جانب، ومستويات المجالس المحلية المنتخبة فى مقابل نظائرها من المجالس التنفيذية من جانب ثان، ومستويات الوحدات اللامركزية الأعلى والأدنى فيما بينها من جانب ثالث.
- تحديد الاختصاصات والصلاحيات المحلية التى تستند للأطر التشريعية.
- قدرة المحليات على تدبير الموارد وتنميتها، والفصل بين هياكل التمويل المركزية واللامركزية.
يحدث كل ذلك عن طريق توافر الإرادة السياسية، وتطوير قانون الإدارة المحلية بمراعاة التكامل التشريعي مع باقي القوانين ذات الصلة بالعمل المحلي، وتنمية ثقافة سياسية مؤاتية تشجع المشاركة المحلية والمساءلة الاجتماعية.
ولا شك أن إصلاح النظام المحلى يتطلب بالضرورة تعزيز دور المجتمع المدني فى المشاركة المجتمعية، وممارسة الأمانات الجغرافية للأحزاب السياسية لمهام إعداد وتأهيل الكوادر المحلية، وتوثيق تواصلها مع المحافظين ورؤساء مجالس المراكز والقرى والأحياء، وتمثيل المواطنين والتعبير عن مصالحهم ومشكلاتهم المحلية. خاصة وأن تضييق المجال العام ينعكس على العمل المحلي فى اقتصار المشاركة المحلية على عدد محدود من منظمات المجتمع المدني أو بالأحرى منظمات بعينها داخل كل محافظة، وضعف الأحزاب في جذب المواطنين على أساس البرامج والأفكار.
فى الختام؛ إن مزايا اللامركزية لا يمكن الاستفادة منها إلا بتقوية عمل الوحدات والتنظيمات الأساسية للإدارة المحلية، وتمكينها من أداء أدوارها. فالأمر لا يحتاج إلى إعادة اختراع نظام محلي بقدر ما يحتاج إلى إيجاد صيغة واضحة وقابلة للتنفيذ للعلاقة بين المركز والأطراف فى السياق المصري، تتوازن فيها اختصاصات الإدارة المحلية مع مسئولياتها في تحقيق التنمية المحلية ومعالجة إشكالية التفاوت بين المجتمعات المحلية.
ومن ثم تطرح الورقة بضع توصيات لأطراف النظام السياسي من الفواعل الرسميين وغير الرسميين أصحاب المصلحة فى قضية إصلاح اللامركزية وتفعيل دورها فى معالجة التفاوتات واللامساواة، بغية التنفيذ الفعال للبديل الذي تتبناه الورقة، كما يلي:
- بما أن الوحدات المحلية المتناظرة غير متكافئة فيجب على السلطة التنفيذية تطبيق اللامركزية غير المتماثلة، وأن تراعي التحويلات المالية المركزية احتياجات وأوضاع كل وحدة محلية من حيث توفير الخدمات وتوزيع الموارد وفقاً للمساحة الجغرافية، والسكان، ومستويات الفقر، ومعدلات التنمية المختلفة.
- يعتبر التدبير المحلي مجالًا خصبًا يمنح فرصًا للوحدات الإدارية المحلية للحصول على الموارد المالية، وجعل هذه الوحدات وحدات اقتصادية تنافسية تقوم بتنشيط الاقتصاد المحلي، وكإحدى الشركاء الرئيسيين للدولة، في المبادرات التنموية وإنعاش الاستثمارات المحلية وحل المشكلات الاجتماعية. ويمكن أن تتعاون الحكومة مع الوحدات المحلية والمجتمع المدني فى تفعيل صلاحيات تعبئة الموارد الذاتية وتعزيز الحرف التراثية، ودعم الجمعيات التعاونية؛ مع إحياء وتفعيل دور الأقاليم الاقتصادية وهيئات التخطيط الإقليمي في توسيع فرص الاستثمار فى نطاقها الجغرافي في ضوء الخطة الاستثمارية للدولة.
- ضرورة مراعاة وزارة التنمية المحلية والمحافظات أن شواهد الفساد المحلي فى بعض الإدارات المحلية كالإدارات الهندسية والمشتريات تحتاج تدخلًا عاجلًا لمعالجة الخلل، مع تطوير المراكز التكنولوجية، لتبسيط الإجراءات والمعاملات وتحسين جودة الخدمات المقدمة.
- ضرورة أن تأخذ السلطة التنفيذية فى اعتبارها أنه لا يكفي اقتصار التغيير بتغيير المسمى من "مجالس شعبية محلية" إلى "مجالس محلية" على التعبير عن تغيير صورة هذه المجالس مؤسسيًا وهيكليًا، فالمهم هو تطوير وظائفها وتفعيلها من إجراء الانتخابات المحلية.
- يجب أن تراعي الأحزاب السياسية والتحالفات الانتخابية أن أي تكرار لتمثيل المجالس المحلية المقبلة كمجرد عملية "تسكين" أسماء أشخاص لاعتبارات حزبية أو مؤامات اجتماعية واقتصادية دون نظام انتخابي عادل وتنافس حر، ينتج عنه إرتداد للخلف بإعادة إنتاج مجالس محلية بلا فعالية مرة أخرى.
- ضرورة إبقاء البرلمان في قانون الإدارة المحلية الجديد على لجان المنتفعين من المواطنين ودورها فى المشاركة فى إدارة وتسيير المشروعات والخدمات المحلية. كما أنه من الضروري على المجالس المحلية للمحافظات عند انتخابها أن تُفعّل المساءلة الاجتماعية من خلال إعمال هذه اللجان. وفى الواقع نظمت اللائحة التنفيذية لقانون نظام الإدارة المحلية رقم (43) لسنة 1979م فى المواد من (41) إلى (44) كيفية تشكيل ومهام هذه اللجان، لكن لم يتم تفعيلها مسبقا.
[i] مؤشر مدركات الفساد 2020، (برلين: مؤسسة الشفافية الدولية، 2020)، ص3، وصول: 21/9/2021، في: https://images.transparencycdn.org/images/CPI2020_Report_AR_16022021-WEB.pdf
[ii] المادتان (176) و(177) على التوالى، ومادة (242) من الأحكام الانتقالية من الدستور المعدل 2014م.
[iii] ما هو مفهوم العدالة المكانية؟ تحقيق حول اللامساواة المكانية في القاهرة، تضامن، 31/3/2016، وصول: 12/8/2021، فى: http://www.tadamun.co/category/planninginjustice-ar
[iv] نسبة الفقر المدقع هي نسبة من لا يستطيعون تأمين احتياجاتهم من الغذاء وترتبط ارتباطا وثيقا بأسعار الغذاء.
[v] الجهاز المركزي للتعبئة العامة والإحصاء، قسم الفقر، وصول: 21/9/2021، في: https://www.capmas.gov.eg/Pages/IndicatorsPage.aspx?page_id=6154&ind_id=1124
[vi] تعزيز التنمية الاجتماعية: اللامساواة والاستقلالية والتغيير فى العالم العربى (ازدهار البلدان، كرامة الإنسان)، بيروت: اللجنة الاقتصادية والاجتماعية لغربى آسيا (الإسكوا)، العدد 2، 2018، ص 12.
[vii] يارا الحسواني، المدينة وإنتاج اللامساواة، مركز المواطنة المتساوية، 20/11/2018، وصول: 12/8/2021، فى: https://www.equalcitizenshipcentre.com/ar/
[viii] طور البرنامج الإنمائي للأمم المتحدة في بداية القرن الـحادى والعشرين مقياس جامع للخسائر التي تسببها اللامساواة والشعور بالحرمان، بذلك تكون اللامساواة هي الفرق بين المؤشرين (مؤشر التنمية ومؤشر التنمية المعدل) وتمثل مقدار الخسارة في التنمية البشرية، حيث يصدر البرنامج مؤشرين الأول هو: مؤشر دليل التنمية البشرية (HDI) والذي يقيس مقدار التقدم المحزر في التنمية داخل دولة ما من خلال محاور الصحة والتعليم والدخل، بينما المؤشر الثانى هو: مؤشر دليل التنمية البشرية المعدل (IHDI) وهو يساوي مقدار التنمية مطروحًا منه اللامساواة.
[ix] رادهيكا بلاكريشنان، وجيمس هينتز، كيف يمثل عدم المساواة خطراً على تطبيق جميع حقوق الإنسان، Open Democracy، 29/10/2015، وصول: 12/8/2021، فى: https://opendemocracy.net/openglobalrights/radhika-balakrishnan-james-heintz/how-inequality-threatens-all-human-rights
[x] الهدفان العاشر والحادى عشر من استراتيجية الأمم المتحدة للتنمية المستدامة.
[xi] انتصار الخريجى، اللامركزية: البحث عن حلول تنموية للمناطق المهمشة في العالم العربي، مبادرة الإصلاح العربى، 21/1/2021، وصول: 18/8/2021، فى: https://www.arab-reform.net/publication/decentralisation-the-search-for-new-development-solutions-in-the-arab-worlds-peripheries/
[xii] وفقاً لدليل التقسيم الإدارى للمحافظات حتى مستوى الشياخة والقرية (يونيو 2006)، الصادر عن مركز المعلومات ودعم اتخاذ القرار، تربط مصر فى تنظيمها الإدارى بين كل من: التقسيمات الشرطية التى تتضمن تقسيم مستوى الشياخة والقسم، والذى يعتمد عليه فى تقسيم الدوائر الانتخابية. والتقسيمات الإدارية للمحليات التى تشتمل على تقسيم المحافظات والمناطق والمدن والأحياء والمراكز والوحدات المحلية للقرى (القروية) طبقا لقرارات الإنشاء الصادرة حسب مستوى الوحدة المحلية.
[xiii] وزارة التنمية المحلية، وصول: 31/10/2021، في: https://www.mld.gov.eg/ar
[xiv] المقارنة بين نموذجين متماثلين للإدارة المحلية: هل يمكن أن تكون اللامركزية في فرنسا مصدر إلهام لمصر؟، تضامن، 26/1/2016، وصول: 1/8/2021، فى: http://www.tadamun.co/comparing-two-similar-models-local-administration-can-decentralization-france-inspiration-egypt/?lang=en
[xv] كتاب وصف مصر بالمعلومات، الإصدار 11، مركز المعلومات ودعم اتخاذ القرار بمجلس الوزراء، 2014.
[xvi] أيمن الباجورى، تطوير نظام الإدارة المحلية فى مصر: رؤيـــة نظـريــة، فى؛ هويدا عدلى (مشرفا ومحررا)، استطلاع رأى عينة من الجمهور الخاص فى تطوير الإدارة المحلية فى ضوء دستور 2014، المركز القومى للبحوث الاجتماعية والجنائية، قسم بحوث وقياسات الرأى العام، 2018، ص ص 61-65.
[xvii] حنان أبوسكين، قضايا العمل المحلى ومداخل الإصلاح، فى؛ هويدا عدلى (مشرفا ومحررا)، استطلاع رأى عينة من الجمهور الخاص فى تطوير الإدارة المحلية فى ضوء دستور 2014، المركز القومى للبحوث الاجتماعية والجنائية، قسم بحوث وقياسات الرأى العام، 2018، ص 117.
[xviii] محمد عبد الهادى، دور الإدارة المحلية فى دعم التنمية المستدامة فى مصر، مجلة الديمقراطية، العدد 71، يوليو 2018، ص 140.
[xix] وزير التنمية المحلية يصدر حركة تنقلات تضم 16 قيادة محلية، جريدة المال، 6/9/2021، وصول: 27/10/2021، فى: https://almalnews.com/
[xx] موازنة المواطن لعام 2014/2015 المصروفات العامة، وزارة المالية، وصول: 27/10/2021، فى: http://www.budget.gov.eg/Budget20142015
[xxi] يحيى شوكت، وأميرة خليل، موازنة العمران للسنة المالية 2016/2015 | تحليل للعدالة المكانية في مصر، مرصد العمران، 19/11/2016، وصول: 27/10/2021، في: http://marsadomran.info/policy_analysis/2016/11/420
[xxii] 10% نصيب المحافظات من المصروفات بالموازنة، المعهد المصرى للدراسات الاستراتيجية، 12/6/2021، وصول: 29/10/2021، فى: https://eipss-eg.org
[xxiii] موازنة المواطن للعام المالى 2020/2021، وزارة المالية، وصول: 29/10/2021، فى: http://www.budget.gov.eg/Budget20202021
[xxiv] موازنة 2021/2022: الأولوية للديون والعاصمة الجديدة وكبار العاملين بالدولة وأقل من نصف الحد الدستوري للصحة والتعليم، المبادرة المصرية للحقوق الشخصية، 11/7/2021، وصول: 29/10/2021، فى: https://eipr.org/publications/
[xxv] أدلة التنمية البشرية ومؤشراتها: التحديث الإحصائى لعام 2018، برنامج الأمم المتحدة الإنمائى، 2018.
[xxvi] لمحة عامة: تقرير التنمية البشرية لعام 2019: ما وراء الدخل المتوسط والحاضر: أوجه عدم المساواة فى القرن الحادى والعشرين، برنامج الأمم المتحدة الإنمائى، 2019.
[xxvii] محاربة اللامساواة فى زمن جائحة كورونا: مؤشر الالتزام بالحد من اللامساواة لعام 2020، تقرير المنظمة الدولية لتمويل التنمية ومنظمة أوكسفام، 2020.
[xxviii] محاولات التطهير مازالت مستمرة: فساد المحليات .. أقوى تحديات الإصلاح، بوابة الوفد الإلكترونية، 8/9/2020، وصول: 17/9/2021، فى: https://alwafd.news/article/3176550
[xxix] محمد عبد الهادى، اللامركزية وآفاق التنمية المستدامة: قراءة فى بعض الاستراتيجيات والبرامج الحكومية، مجلـة أبعاد، مختبر الأبعاد القيمية للتحولات الفكرية والسياسية بالجزائر: جامعة وهران2، المجلد 5، العدد 1، يناير 2019، فى: https://www.asjp.cerist.dz/en/article/96080
[xxx] برنامج الحكومة، رئاسة مجلس الوزراء، ، ص ص 9 – 16، فى: http://www.cabinet.gov.eg/Style%20Library/Cabinet/pdf/Government%20Program.pdf
[xxxi] رئاسة مجلس الوزراء: بيان الحكومة أمام مجلس النواب، 3 يوليو 2018، فى: http://www.cabinet.gov.eg/Arabic/MediaCenter/CabinetNews/Pages/gov.aspx
[xxxii] برلماني: مخصصات المحافظات تؤكد نية الحكومة إجراء انتخابات المحليات، جريدة الوطن المصرية، 3/8/2018، وصول: 29/10/2021، في: https://www.elwatannews.com/subsection/110
[xxxiii] المادة (236) فى باب الأحكام العامة والانتقالية من دستور 2014م المعدل.
[xxxiv] محمد عبد الهادي، هيئة تنمية الصعيد والطريق نحو اللامركزية الاقتصادية في مصر، المركز العربي للبحوث والدراسات، 1/4/2019، وصول: 19/9/2021، فى: http://www.acrseg.org/41161
[xxxv] دينا وهبة، الحق في المدينة والسياسة المحلية في مصر: دراسة حالة مثلث ماسبيرو، مبادرة الإصلاح العربى، 23/1/2020، وصول: 12/8/2021، فى: https://www.arab-reform.net/publication/urban-rights-and-local-politics-in-egypt-the-case-of-the-maspero-triangle/
[xxxvi] التنمية المحلية : بدء الموجة الـ 18 لإزالة التعديات على أملاك الدولة لمدة 3 أشهر، جريدة المال، 14/9/2021، وصول: 17/9/2021، فى: https://almalnews.com
[xxxvii] المادة (148) من دستور 2014م المعدل.
تعبّر وجهات النظر المذكورة في هذه الورقة عن آراء كاتبها ولا تعكس بالضرورة وجهات نظر مبادرة الإصلاح العربي، أو فريق عملها، أو أعضاء مجلسها.
